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    • PPP制度顶层设计要关注四大影响因素和三种目标导向

    • 时间:2016-09-14 14:54:29

    • 中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟博士在今年6月举行的“2016•青岛 中国PPP论坛”上强调,中国PPP制度体系的建立,要受到中国所处的特定发展阶段、基本经济制度、体制机制环境及采用PPP模式的理念及目标导向等四大关键因素的影响,但在PPP制度体系的顶层设计中,不能放弃国际社会普遍认可必须遵循的一些核心原则,特别是要坚持以人为本及实现可持续发展目标的要求,根据三种不同类型PPP的特点进行制度体系的顶层设计。

      李开孟主任认为,建立适合中国国情的PPP制度体系,当前尤其要考虑以下四大重要影响因素:

      一是中国所处发展阶段。世界上任何一个国家,都不可能把其他国家所谓先进的制度体系照搬过来。无论是学习英国政府付费型PFI模式,还是学习引进法国的特许经营模式,这些国家的制度体系都是建立在高度发达的经济基础之上的。英国目前已经基本完成各类经济基础设施(Economic Infrastructure)的大规模建设,其私人融资计划(PFI)模式主要适用于必须由政府承担支付责任的社会基础设施(Social Infrastructure)投资建设领域。我国仍处于经济起飞的关键阶段,还存在大量的经济基础设施建设任务,因此既不可能照搬英国的PFI模式,同时也不能照搬市场经济非常完善的法国特许经营制度体系。

      二是基本经济制度。我国实行公有制为主体,多种所有制经济共同发展的基本经济制度,并受到中国宪法的保护。PPP三个英文字母代表的是“公共部门和私人部门合作”。我国国有经济占主体地位,我们既不能认为我国的国有企业属于私人部门,也不能认为国有企业属于公共部门,因为我国的国有企业都是按照现代企业制度进行运作,具有独立自身利益的市场主体,与追求公共利益最大化的公共部门性质存在很大差异。因此,西方国家公共部门和私人部门合作的PPP制度体系难以照搬到中国。我们将PPP的中文名称确定为“政府和社会资本合作”,其根本原因就在于此。这种特殊的基本经济制度,决定了我国的PPP制度体系必须充分体现特殊的中国国情。

      三是体制机制环境。我国目前尚处于经济体制转轨的关键时期,我国的投融资体制改革还没有完全到位,政府各部门的职能分工还有待磨合和不断优化完善,国家治理体系和治理能力现代化目标的实现,仍然需要一个较长的过程。对我国PPP制度体系的顶层设计,既要根据中国国情进行体制机制创新,又要和现有各种制度做好衔接,并且需要协同推进各种制度进行系统化改革,使得我国的PPP制度体系的建立和完善更加复杂和艰巨。

      四是理念及目标导向。这是当前影响我国PPP制度体系设计的最重要因素,同时也是最容易产生分歧的根源所在。对于推广应用PPP的目的,社会各界有不同理解,如将PPP作为化解地方政府债务风险的重要工具,或开辟地方政府基础设施项目融资的重要渠道;还有的观点认为应将推广应用PPP上升到国家战略,并积极投入到中国的PPP事业之中。我们认为,PPP是一种工具,而不是一个目标。在PPP制度体系的设计中,不能将工具当成目标,不能为PPP而PPP。我国推广应用PPP模式的目标是实现新型城镇化发展战略,是推动国家治理体系及治理能力现代化,或者是推动全面深化投融资体制改革。为了实现这些目标,可以采取多种手段或路径,PPP仅是其中的工具之一。对于不同类型的理念及目标定位,所对应的PPP制度体系设计显然会表现出明显的不同特点。

      李开孟主任强调,由于理念和目标定位的不同,实际上存在三种不同类型的PPP,而且每种PPP对制度体系的顶层设计要求差别明显。

      第一种PPP,将PPP作为政府采购公共服务的工具。英国及其他英联邦国家,以及亚洲的日本等国家,对作为政府采购工具的PPP都形成有完善的制度体系,这种类型的PPP在世界各国的推广应用相对比较普遍,其制度框架的核心就是英国的PFI模式。在这种理念及目标定位下,PPP模式的制度设计,主要关注政府采购公共服务的公共产品采购标准(产出说明),政府购买公共服务的流程,采购的价格以及财政资金的支付能力等,重点开展财政支付的公共部门比较值对标分析(PSC分析)和财政承受能力论证。

      第二种PPP,是把PPP作为撬动经济发展的工具。代表性模式就是法国以及其他一些大陆法系的国家所推行的特许经营模式。这种模式强调通过政府和社会资本建立合作伙伴关系,激化社会资本参与基础设施和公益事业项目建设的积极性,通过推动市场化改革,完善收费及价格形成机制,构建基于市场化运作的项目投资回报机制,将PPP作为调动各方投资基础设施项目的积极性,推动当地经济发展的重要工具。在这种模式下,社会资本所获得的回报,不再受到政府财政资金支付能力的硬约束,其制度设计与作为政府购买服务采购工具的PPP制度体系明显不同。在这种框架体系下,政府采购的物有所值评价及财政承受能力论证就会显得不是那么重要了。

      第三种PPP,就是将PPP作为实现以人为本及可持续发展目标的工具。国家发展改革委与联合国欧洲经济委员会于今年年初签署合作协议,联合推动联合国2030年发展议程所提出的以人为本及可持续发展目标,并希望采用PPP模式来实现这些目标。在这种理念下,PPP不再仅仅作为促进经济发展的工具,而是作为实现以人为本及可持续发展目标的工具,更加强调发展的最终目的必须围绕人的需求,把人放在第一位,这就使得PPP的理念和目标定位提升到一种新的高度。在这种理念支配下,所需要的PPP制度体系与前述作为“政府采购工具”和“经济发展工具”所需要的制度体系存在明显区别。

      李开孟主任总结到,上述三种类型的PPP,他依次称之为第一代PPP、第二代PPP和第三代PPP。这三代PPP具有紧密的内在关联性,但又体现出明显不同的特点,其内涵依次逐步丰富,应用范围逐步扩大,操作方式更加多元,目标导向逐步提升,理念更加趋于现代,概念的包容性不断增强,后面的包含前面的,但前面的不能包含后面的。三种不同类型的PPP,不仅制度体系的设计存在明显差别,而且分析评价的判断标准也明显不同。如果说作为政府采购工具的PPP,更加重视“以金钱为本”,强调如何节省政府采购公共服务的财政资金,强调对不同类型政府采购方式(传统方式及PPP采购方式)的费用进行比选(开展以公共部门比较值PSC为基础的物有所值评价),重视财政资金用于PPP项目的资金约束(如不得高于15%的比例)及财政承受能力论证,作为经济发展工具的PPP,则更加强调通过PPP模式撬动社会资本的能力,对当地经济发展的贡献,以及PPP项目本身的盈利能力评价,强调“以经济发展为本”。对于作为可持续发展工具的PPP,则更加强调PPP对于促进经济增长、社会发展、性别平等、消除贫困、区域协调发展、资源环境可持续性等方面的影响,强调“以人为本”。如果说第一代PPP强调Value for Money(金钱的价值,我国通常翻译为“物有所值”)的评价,那么逻辑上第二代PPP就应该强调Value for Economy(经济的价值,即对经济发展的贡献)的评价,第三代PPP则应该强调Value for People(对人的价值,即对人类自身发展的贡献)的评价。

      李开孟主任认为,我国最近两年大力推广应用的PPP 模式,实际上属于第一代PPP,出台的政策文件比较多,相关的制度体系比较健全,对于深化财政体制改革,完善政府采购体系具有重要的推动作用。我国过去20多年推动实施的基础设施和社会事业项目特许经营模式,本质上属于第二代PPP,对于推动基础设施和社会事业投资建设领域的投融资体制改革发挥了重要作用,但相应的制度体系建设滞后。进入“十三五”时期,我国提出贯彻落实五大发展理念,与联合国倡导的以人为本和实现可持续发展目标的要求非常契合,这就要求我国必须高度重视推广应用第三代PPP,在PPP的制度设计中,不能仅仅关注政府购买公共服务制度的完善,以及经济发展目标的实现,要在更高的层面来理解和完善我国的PPP制度体系。

      李开孟主任最后强调,无论要推广应用什么类型的PPP,必须符合国家发展阶段的要求,地方的实际需要以及投资项目的具体特点。我国是一个地狱辽阔的发展中大国,各个地方的经济社会发展水平差距很大,当前需要解决的突出问题不同。在PPP的制度设计中,不能将不同类型的PPP混淆在一起,将所有类型的PPP都视为政府采购的工具,并按照政府采购公共服务的要求进行PPP制度体系的设计。同时,也不能不考虑国家所处的具体发展阶段,要求所有类型的PPP项目都要符合实现可持续发展目标的要求,但最终目标必须转向推动实施联合国倡导的“以人为本的PPP”。我国当前PPP发展的总体思路应该是,进一步完善第一代PPP,大力发展第二代PPP,并在此基础上,以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为导向,全面深化与联合国欧经会等国际组织的合作,积极推动转向第三代PPP。

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